为了加强地方储备粮油管理，有效发挥地方储备粮油的调控作用，维护本市粮油市场稳定，确保粮油安全，市委副书记、市长周乃翔于2012年9月29日签署发布政府规章《苏州市地方储备粮油管理办法》（以下简称《办法》），并将于2012年11月1日起施行。
一、为什么要制定《办法》？
二、制定《办法》的依据有哪些？
三、《办法》的适用范围是什么？
四、地方储备粮油的所有权属于谁？
五、《办法》对地方政府职责是如何规定的？
六、主管部门和有关单位具有哪些职责？
七、《办法》对储备规模调整机制如何规定？
八、地方储备粮油收购、采购和轮换销售采用何种方式？
九、承储企业有何条件？如何选择具体的承储企业？
十、《办法》对储存年限和轮换架空期是如何规定的？
十一、地方储备粮油如何动用？
十二、《办法》如何明确地方储备粮油的费用补贴管理？
十三、轮换丰歉调节资金制度是何种制度？
十四、地方储备粮油管理的有关违法行为要承担何种法律责任？
一、为什么要制定《办法》？
粮食是关系国计民生的重要战略商品。近年来，我市着力构建粮食安全保障体系，地方储备粮管理运作办法不断改进，运作的效率不断提高，取得了显著成绩。但同时，我市地方储备粮油管理工作仍有许多迫切的问题亟待解决。
一是省规章无法满足我市地方储备粮油管理的需要。省政府已于2008年颁布政府规章——《江苏省地方储备粮管理办法》，对省、市、县三级地方储备粮管理工作进行规范。但是，省规章仅是立足于全省粮食产销平衡的基础上制定的，而我市是全省地方储备粮规模最大、粮食自给率最低的主销区，因此，该办法并不完全适用于我市的储备粮管理工作。同时，省规章仅明确了省级储备粮的管理与运作方式，市、县级储备粮管理与运作方式尚需各地人民政府自行研究确定。
二是市县储备粮油管理制度未能统一。2004年11月，市政府以规范性文件形式发布了《苏州市级储备粮管理办法》，但是该办法仅覆盖苏州市区，各市、区分别制定各地的管理办法，全市地方储备粮管理制度并不统一。由于管理制度的不统一，各市、区对储备粮管理的重视程度不同，运作效果也不同，地方储备粮管理中不少共性的问题未能得到协调和解决。
三是原有制度不能适应地方储备粮调增的需要。经省政府有关部门批复，从今年到2014年，苏州地方储备粮规模将在现有基础上增加近一倍。储备粮规模调增意味着财政支出、粮源需求、有效仓容等均要翻番，相关的工作量也将成倍增加。在此情况下，需要积极推广使用低温储粮等新技术，适当延长储存年限，缓解粮源紧张、产需缺口大等矛盾，以保持较高的运作效率。此外，自2008年以来，储备品种在原有基础上有所扩大，新增了成品粮和食用植物油。这些内容都需要通过制定《办法》予以明确。
因此，我们迫切需要制定政府规章，细化国家和省的有关规定，充分反映苏州地方储备粮油管理的实际情况及地方特色，从而进一步依法规范苏州地方储备粮油管理，增强政府调控能力，保障地方粮油供应安全。
二、制定《办法》的依据有哪些？
《办法》制定的依据有：《中央储备粮管理条例》、《粮食流通管理条例》、《粮油仓储管理办法》和《江苏省地方储备粮管理办法》等法规、规章。同时，还参考借鉴了山东、浙江、北京、无锡、日照等地的规章。
三、《办法》的适用范围是什么？
《办法》第二条第一款规定，从事或者参与地方储备粮油经营管理与监督活动的单位和个人，应当遵守本办法。由于我市是粮食主销区，为节约成本，提高效率，经市政府批准，我市在苏北、东北等地均建立了粮食生产基地，充分利用当地粮食承储企业，优先收购生产基地的粮食，充实粮食储备规模。因此，《办法》适用范围并不局限于"本市行政区域内",凡是参与我市地方储备粮油经营管理的，都应当遵守本办法。
四、地方储备粮油的所有权属于谁？
《办法》第三条第二款明确地方储备粮油的所有权属于本级人民政府。地方储备粮油由承储企业凭粮食行政管理部门、财政部门、农业发展银行联合下达的储备计划文件向农业发展银行（政策性银行）贷款进行购买，地方储备粮油贷款是特定储备贷款（无抵押信用贷款）。地方储备粮油的贷款利息、收购费用、保管费用、轮换费用等均由本级财政负担，经营风险也由本级政府承担。承储企业对地方储备粮油无权使用、收益，更无权处分，地方储备粮油的使用权、收益权以及处分权都属于本级人民政府。同时，地方储备粮油储存于承储企业，与该企业自主经营的商品粮油在外观上并无区别，如不明确地方储备粮油的所有权，有可能被该企业用于对外担保、清偿债务，或存在被查封、扣押等风险，从而妨碍地方储备粮油应急保供功能的发挥。
五、《办法》对地方政府职责是如何规定的？
《办法》第五条第一款规定了市人民政府、具有地方储备粮油储备任务的市、县级市（区）人民政府的职责。第五条第二款规定，没有地方储备粮油储备任务的区人民政府（管理委员会）应当按照市人民政府的要求，履行地方储备粮油管理的相应职责。同时，第三款明确，市人民政府应当加强对县级市（区）人民政府地方储备粮油工作的领导和监督。
六、主管部门和有关单位具有哪些职责？
《办法》第六条规定了市、县级市（区）粮食行政管理部门的职责，同时明确市、县级市（区）粮食行政管理部门所属的国有粮食购销公司具体负责本级地方储备粮油的运作和日常管理工作。地方储备粮油是政府储备的特殊商品，是政府为市民购置的粮食实物保险，是政府提供给市民的一项重要公共服务。为了更好地运作地方储备粮油，在国有企业改革过程中，专门保留了苏州市、县级市（区）粮食购销公司。市、县级市（区）粮食购销公司本身是主要的承储企业，目前，粮食购销公司在地方储备粮油管理中已经发挥了主力军作用。同时，市、县级市（区）粮食购销公司根据本级粮食行政管理部门要求，还承担对其它承储企业的合同管理、资金管理和费用结算等日常管理工作，但不涉及地方储备粮油的调控、监管等政府管理职能。这样，既可避免粮食行政管理部门既当裁判员、又当运动员的尴尬定位，又可有效提高地方储备粮油的运作效率。因此，《办法》对国有粮食购销公司的这项职能予以明确。
七、《办法》对储备规模调整机制如何规定？
《办法》第十三条第二款规定，地方储备粮油规模应当根据地方经济社会发展变化情况建立动态调整机制。我市是经济比较发达的地区，近几年，我市常住人口增长很快，实行动态调整机制，可以保证地方储备粮油规模具有一定的弹性，能够与不断变化的人口数量等情况相适应，以有效发挥地方储备粮油的调控作用。
八、地方储备粮油收购、采购和轮换销售采用何种方式？
《办法》第十五条规定地方储备粮油可以由粮食行政管理部门委托承储企业收购或者采购，也可以由粮食行政管理部门组织承储企业公开竞价采购。从实践来看，委托承储企业向一线的粮食生产者收购或者向当地粮食经营者采购，减少了中间环节，采购成本相对较低，而且可以就近存放在承储企业，所以是地方储备粮油采购的首选方式。相比较而言，采用公开竞价方式采购，由于增加了中间环节，成本相对较高，是地方储备粮油采购的补充方式。同时，为促进粮食生产，保障储备粮源，我市自2008年起实行了水稻价外补贴政策，在苏北、东北等地也建立了粮食生产基地。为充分发挥扶持政策的独特作用，第十五条第二款明确，委托向本地粮食生产者收购的，应当优先收购享受价外补贴政策的粮食；委托向市外收购或者采购的，应当优先收购或者采购享受粮食生产基地建设费用补贴的粮食。另外，地方储备粮油轮换销售则以公开竞价销售为主，以委托承储企业销售为辅，如遇市场调控等特殊情况，还可以采用定向销售等本级人民政府批准的其他方式进行。
九、承储企业有何条件？如何选择具体的承储企业？
《办法》第十九条对承储企业应当具备的仓储条件、仓储容量、设施设备、检测条件、管理技术人员配备、合法经营等方面的基本条件进行了明确。考虑到各地粮油承储企业的仓储设施设备等条件不同，第二款规定各地粮食行政管理部门结合各地实际，在第一款的基础上制定具体条件和认定办法。
粮食行政管理部门在选择承储企业承担具体的储备任务时，应当在具备条件的企业中确定，同时以市人民政府批准的地方储备粮油规模、品种结构及总体布局方案为根据。为鼓励承储企业积极运用储粮新技术、新工艺、新设备，不断提高科学储粮水平，第二十条第二款明确，具备条件的承储企业，同时又采用粮情测控、机械通风、环流熏蒸和低温储存等新技术，具有实行储备粮油信息化管理基本条件，或者储存加工销售一体的，粮食行政管理部门应当优先选择。另外，《办法》第二十一条、第二十二条对承储企业提出了管理要求。
十、《办法》对储存年限和轮换架空期是如何规定的？
《办法》第二十五条对储备粳稻、籼稻、小麦和食用植物油的储存年限进行了明确，即分别不得超过1.5年、2年、3年和2年。国家《粮食质量监管实施办法（试行）》明确规定，长江以南地区的储备稻谷、小麦、食用植物油的正常储存年限为2年、3年、2年。为切实保障地方储备粮油的品质，减少轮换价差亏损，我市储备粳稻的储存年限缩短至1.5年。此外，在实践中，部分承储企业率先运用了低温储存等新技术，延长了地方储备粮油的保质时间。因此，《办法》明确，采用低温储存等新技术的，在符合有关要求，保证地方储备粮油品质的前提下可以适当延长储存时间。
《办法》第二十六条对轮换架空期进行了明确，即每批的轮换架空期不得超过4个月。地方储备粮油轮换后应及时安排补库，避免长时间轮空，以保证地方储备粮油充实到位，随时能够发挥应急保供作用。
十一、地方储备粮油如何动用？
《办法》第五章专章规定了地方储备粮油的动用，对粮食应急预案和动用预警机制、动用方案、动用命令、动用顺序、动用价格等进行了明确，并与修订后的《苏州市粮食应急预案》进行了充分衔接。
十二、《办法》如何明确地方储备粮油的费用补贴管理？
《办法》第三十六条明确，地方储备粮油的贷款利息、保管、轮换等费用和轮换价差亏损，由本级财政负担，并及时、足额拨付到位。由于地方储备粮油的保管费用主要是省级财政负担，由省级财政统一拨付至市、县级财政，第三十六条第二款进行了补充说明，即"上述费用中，国家和省明确规定由省级以上财政负担的除外"。同时，张家港市地方储备粮油管理实行包干的模式，轮换价差亏损由承储企业自行承担，因此，《办法》第四十八条规定，对地方储备粮油轮换价差亏损，县级市（区）人民政府可以按照本办法规定执行或者自行规定。
地方储备粮油的费用补贴标准主要是参照国家和省有关规定制定的，但国家和省有关费用补贴标准的调整周期较长，而我市属于经济发达地区，各种费用较高，国家和省有关费用补贴标准的滞后性，不同程度地影响了我市地方储备粮油的运作和管理。实践中，各县级市、区已自行对部分费用标准进行了调整。因此，为确保我市地方储备粮油管理与经济社会发展相适应，《办法》第三十七条规定了地方储备粮油收购、保管、轮换等费用标准的适时调整机制。收购费用虽然计入地方储备粮油成本，不同于财政直接支付的费用，但也影响盈亏，所以《办法》也规定了相应调整机制。
十三、轮换丰歉调节资金制度是何种制度？
为降低地方储备粮油轮换风险，减轻财政负担，《办法》第三十八条对轮换丰歉调节资金制度进行了明确。地方储备粮油轮换丰歉调节资金主要来源于地方储备粮油轮换产生的价差收益，专项用于地方储备粮油轮换价差亏损和为控制地方储备粮油轮换亏损风险而产生的管理费用，由市、县级市（区）国有粮食购销公司实行专户核算，专款专用。为调动承储企业的积极性，提高运作效率，第三十八条第二款规定，地方储备粮油采用委托收购或者采购并实行公开竞价销售，产生轮换价差收益的，可以将价差收益的一定比例作为承储企业的合理利润予以返还。同时，为表彰和奖励在地方储备粮油工作中做出显著成绩的单位和个人，每批次轮换产生的价差收益可以提取一定比例的奖励资金。另外，由于张家港市的地方储备粮油管理模式不同，《办法》第四十八条同时明确，对轮换丰歉调节资金管理，县级市（区）人民政府可以按照本办法规定执行或者自行规定。
十四、地方储备粮油管理的有关违法行为要承担何种法律责任？
《办法》第四十三条至第四十七条规定了地方储备粮油管理违法行为的法律责任。同时，为有效预防和制止承储企业的违法行为，保障地方储备粮油的储存安全，在上位法的基础上，《办法》第四十四条对承储企业的三种行为设定了警告和1万元以上3万元以下罚款的处罚，第四十五条设定了五种情形下对承储企业处以1万元以上3万元以下罚款的处罚。
